Việc quản lý và thi hành các biện pháp ngăn chặn trong tố tụng hình sự, bao gồm tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú, là hoạt động mang tính chất quyết định đối với cả an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và việc đảm bảo công lý. Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam số 94/2015/QH13 (Luật 2015) đã thiết lập khung pháp lý cơ bản cho việc quản lý người bị hạn chế quyền tự do trong giai đoạn điều tra, truy tố và xét xử. Tuy nhiên, sau gần một thập kỷ triển khai, Luật này đã bộc lộ những khó khăn, bất cập, chủ yếu là do thiếu tính đồng bộ với hệ thống pháp luật tố tụng hình sự đã được sửa đổi và hoàn thiện sau đó, điển hình là Bộ luật Tố tụng hình sự (BLTTHS) năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2021, năm 2025). Trước bối cảnh đó, Dự án Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú, do Bộ Công an chủ trì soạn thảo, ra đời nhằm mục tiêu kép: Thứ nhất, sửa đổi và bổ sung các quy định về tạm giữ, tạm giam để đảm bảo quyền con người và phù hợp với thực tiễn; Thứ hai, mở rộng phạm vi điều chỉnh để bổ sung chi tiết về việc thi hành biện pháp ngăn chặn Cấm đi khỏi nơi cư trú (CĐKNCTr), từ đó khắc phục khoảng trống pháp lý lớn đang tồn tại. Mục tiêu tổng thể của Dự án Luật là xây dựng một hệ thống pháp luật chặt chẽ, thống nhất, nâng cao hiệu quả quản lý, giám sát các đối tượng bị hạn chế quyền tự do, đồng thời tăng cường bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của họ theo tinh thần Hiến pháp 2013.

1. Cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn của việc sửa đổi, bổ sung

Việc sửa đổi Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam năm 2015 và bổ sung quy định về thi hành biện pháp CĐKNCTr được củng cố bằng các cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn vững chắc, nhằm giải quyết các thách thức đang làm suy giảm hiệu quả của các biện pháp ngăn chặn.

Thứ nhất, cơ sở chính trị

Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết 27-NQ/TW ngày 09/11/2022) đề ra  bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân, thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân cần “Tiếp tục thể chế hoá, cụ thể hoá kịp thời, đầy đủ quan điểm, chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”. Các biện pháp hạn chế quyền tự do phải được thực hiện trên cơ sở luật định chặt chẽ, minh bạch. Đặc biệt, việc bổ sung quy định về CĐKNCTr và cải thiện chế độ tạm giữ, tạm giam thể hiện định hướng cải cách tư pháp của Đảng và Nhà nước, hướng tới xây dựng một hệ thống pháp luật đồng bộ, nhân đạo, ưu tiên áp dụng các biện pháp ngăn chặn không giam giữ để giảm thiểu việc hạn chế quyền tự do của công dân. Bên cạnh đó, việc sửa đổi còn xuất phát từ Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Bộ Chính trị về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, trong đó có việc hoàn thiện sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy của Công an các cấp.

Thứ hai, cơ sở pháp lý

Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam năm 2015 đã được ban hành trước khi BLTTHS 2015 (sửa đổi, bổ sung 2021, năm 2025) có hiệu lực thi hành, dẫn đến một số quy định không còn thống nhất với các luật liên quan. Quan trọng hơn, BLTTHS 2015 quy định 08 biện pháp ngăn chặn, trong đó CĐKNCTr là một biện pháp quan trọng có thể áp dụng đối với bị can, bị cáo có nơi cư trú, lý lịch rõ ràng nhằm đảm bảo sự có mặt của họ theo giấy triệu tập của cơ quan tố tụng. Mặc dù BLTTHS đã quy định tương đối cụ thể về trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp khác (bắt, bảo lĩnh, tạm hoãn xuất cảnh), nhưng lại chưa có luật riêng biệt quy định chi tiết về trình tự, thủ tục thi hành biện pháp CĐKNCTr. Điều này tạo ra một khoảng trống pháp lý lớn trong việc quản lý, giám sát đối tượng sau khi lệnh được ban hành. Việc thiếu quy định chi tiết về thi hành đã dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn. Dự án Luật, thông qua việc bổ sung Chương VII, nhằm giải quyết triệt để vấn đề này, thiết lập hành lang pháp lý đầy đủ cho việc thi hành biện pháp ngăn chặn ít nghiêm khắc hơn so với tạm giam.

Thứ ba, cơ sở thực tiễn

Thực tiễn thi hành biện pháp CĐKNCTr cho thấy sự cần thiết phải có quy định chi tiết và biện pháp quản lý hiện đại, đặc biệt là trong bối cảnh biện pháp này được áp dụng với quy mô rất lớn. Trong giai đoạn từ ngày 01/01/2018 đến hết ngày 30/6/2024, các cơ quan điều tra của Công an nhân dân đã áp dụng biện pháp CDKNCR đối với 342.080 đối tượng. Con số này khẳng định CDKNCR là công cụ then chốt trong việc giảm tải cho các cơ sở giam giữ. Đáng chú ý, biện pháp này được áp dụng cả với các đối tượng có tính chất nguy hiểm, bao gồm 2.750 đối tượng phạm tội đặc biệt nghiêm trọng và 11.404 đối tượng phạm tội rất nghiêm trọng. Tuy nhiên, sự thiếu hụt quy định chi tiết về thi hành và quản lý đã dẫn đến những hệ lụy nghiêm trọng trong công tác quản lý an ninh, trật tự. Tổng cộng có 3.861 đối tượng vi phạm nghĩa vụ theo quy định. Các cơ quan phải áp dụng biện pháp tạm giam trở lại đối với 2.007 đối tượng vi phạm. Đáng báo động nhất là có tới 845 đối tượng tiếp tục phạm tội mới và 2.030 lệnh truy nã đã được ban hành (đã bắt được 1.715 đối tượng). Các trường hợp vi phạm nghĩa vụ chủ yếu xảy ra đối với những người được thay đổi biện pháp ngăn chặn từ tạm giam sang CDKNCR, cho thấy đây là nhóm đối tượng có nguy cơ tái phạm và bỏ trốn cao nhất nhưng lại đang bị quản lý lỏng lẻo nhất.

Phân tích cho thấy, sự thiếu vắng khung pháp lý chi tiết cho thi hành CĐKNCTr đã tạo ra một "lỗ hổng hệ thống" trong áp dụng biện pháp ngăn chặn. Phương thức quản lý, giám sát bằng thủ công và hành chính hiện nay không đủ nguồn lực và hiệu quả thấp, dẫn đến việc không giám sát được di biến động của đối tượng. Hậu quả là các đối tượng có thể lôi kéo người khác hoặc di chuyển đến địa phương khác để phạm tội mà cơ quan quản lý không kịp thời nắm được. Tỷ lệ vi phạm cao này đã làm giảm niềm tin vào biện pháp CĐKNCTr, khiến cơ quan điều tra ngần ngại áp dụng, dẫn đến tình trạng quá tải nghiêm trọng tại các cơ sở giam giữ. Do đó, Dự án Luật không chỉ là việc bổ sung quy định, mà là một nỗ lực chiến lược nhằm phục hồi tính khả thi và tin cậy của biện pháp ngăn chặn không giam giữ thông qua việc áp dụng công nghệ, từ đó giải quyết cả vấn đề hiệu quả tố tụng và giảm tải hệ thống giam giữ.

2. Những điểm mới cốt lõi và quan trọng của Dự thảo so với Luật 2015

Thứ nhất, Dự thảo Luật đề xuất những thay đổi cơ bản trong hệ thống tổ chức cơ quan quản lý và thi hành tạm giữ, tạm giam:

Một là, Dự thảo Luật định hướng không tổ chức cơ quan quản lý, cơ quan thi hành tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú ở cấp huyện. Sự thay đổi này xuất phát từ sự đồng bồ với mô hình tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp, đồng thời nhằm chuyên nghiệp hóa và tập trung hóa công tác quản lý tại các đơn vị có đủ năng lực và nguồn lực, đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống.

Hai là, Dự thảo Luật phân cấp, phân quyền lớn hơn cho Bộ trưởng Bộ Công an và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định chi tiết về: (1) Nhiệm vụ, quyền hạn, hệ thống cơ quan quản lý tạm giữ, tạm giam và CĐKNCTr; (2) Quyết định thành lập, giải thể, quy mô cơ sở giam giữ; và (3) Ban hành nội quy cơ sở giam giữ. Việc phân quyền này giúp tăng tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh hệ thống theo yêu cầu thực tiễn mà không cần can thiệp luật định.

Ba là, Dự thảo Luật bổ sung Bộ Tư lệnh vùng Cảnh sát Biển là cơ quan quản lý, và Buồng tạm giữ của Cảnh sát Biển là cơ quan thi hành tạm giữ, tạm giam và CDKNCR trong Quân đội nhân dân, nhằm đảm bảo phù hợp với chức năng và nhiệm vụ thực tế của lực lượng này.

Thứ hai, Dự thảo Luật bổ sung Chương VII quy định chi tiết về thi hành biện pháp CDKNCR là điểm mới đột phá nhất, nhằm khắc phục triệt để khoảng trống pháp lý đã được nêu, cụ thể là:

Một là, thiết lập khung thủ tục thi hành. Chương VII quy định rõ ràng về trình tự, thủ tục và hồ sơ thi hành lệnh cấm đi khỏi nơi cư trú, bao gồm: Gửi lệnh, nghĩa vụ của người chấp hành, quy định về việc lao động, học tập, giải quyết vắng mặt/thay đổi nơi cư trú, và quy trình xử lý trường hợp vi phạm nghĩa vụ. Dự thảo cũng làm rõ trách nhiệm của các cơ quan địa phương như Ủy ban nhân dân cấp xã, Công an cấp xã, và đơn vị quân đội trong việc quản lý, theo dõi đối tượng.

Hai là, áp dụng Giám sát Điện tử (Electronic Monitoring - EM). Để giải quyết tình trạng quản lý thủ công kém hiệu quả và tỷ lệ vi phạm cao, Dự thảo đề xuất áp dụng Giám sát Điện tử (EM). Giám sát điện tử được thực hiện bằng cách gắn thiết bị giám sát (vòng đeo tay hoặc đeo chân) trong thời gian áp dụng biện pháp ngăn chặn. Mục đích là để theo dõi, quản lý di biến động của đối tượng, nhận dạng từ xa, theo dõi vị trí, và có hệ thống tích hợp giám sát việc tháo, mở thiết bị trái phép. Việc đưa EM vào luật tạo ra một mô hình quản lý mới, chuyển chi phí quản lý hành chính thủ công (vốn kém hiệu quả và tốn kém) sang chi phí công nghệ. Điều này không chỉ nâng cao hiệu quả kiểm soát, phòng ngừa phạm tội mới, và hạn chế bỏ trốn mà còn tạo cơ sở để cơ quan tố tụng mở rộng áp dụng CĐKNCTr, từ đó giảm tình trạng quá tải tại các cơ sở giam giữ và tăng lao động xã hội. Dự thảo bổ sung nghĩa vụ mới cho người bị gắn thiết bị: phải báo cáo ngay cho Công an cấp xã hoặc đơn vị quân đội khi thiết bị giám sát điện tử gặp sự cố làm mất tín hiệu hoặc không sử dụng được.

Thứ ba, các sửa đổi, bổ sung về chế độ đối với người bị tạm giữ, tạm giam thể hiện rõ chính sách nhân đạo và cam kết bảo vệ quyền con người của Nhà nước, khắc phục những vướng mắc về chế độ, chính sách hiện hành.

Một là, chế độ Y tế khẩn cấp: Quy định chặt chẽ hơn về việc xử lý trường hợp người bị thương tích, bệnh nặng cần điều trị, cứu chữa kịp thời. Cơ quan đang thụ lý vụ án phải có trách nhiệm áp giải ngay người đó đến cơ sở y tế và phối hợp với cơ sở giam giữ để tổ chức bàn giao, tiếp nhận và quản lý. Điều này nhằm khắc phục tình trạng chậm trễ trong xử lý y tế có thể đe dọa đến tính mạng hoặc ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khỏe.

Hai là, chế độ vật chất: Người bị tạm giữ, tạm giam được phép nhận tiền gửi lưu ký để ăn thêm cho phù hợp với thực tế. Dự thảo cũng bổ sung quy định mang tính nguyên tắc về việc cơ sở giam giữ tổ chức căng tin, và giao quyền cho Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định cụ thể về danh mục hàng hóa và giá bán.

Ba là, chế độ tinh thần và tín ngưỡng (Điều 28 Dự thảo): Đáng chú ý, Dự thảo bổ sung quy định người bị tạm giữ, tạm giam được sử dụng kinh sách và được bày tỏ niềm tin tín ngưỡng, tôn giáo theo quy định của pháp luật. Họ cũng được cấp phát báo theo quy định.

Thứ tư, Dự thảo Luật bổ sung trách nhiệm và quy định về thu thập sinh trắc học khi tiếp nhận người bị tạm giữ, tạm giam (Điều 12 Dự thảo).

Phạm vi thu thập dữ liệu sinh trắc học là rất rộng, bao gồm: ảnh khuôn mặt, vân tay, mống mắt, ADN, và giọng nói đối với những trường hợp chưa có thông tin trong cơ sở dữ liệu căn cước. Bộ Công an cho biết mục tiêu là tích hợp dữ liệu vào cơ sở dữ liệu quốc gia về căn cước và khẳng định việc triển khai sẽ không mất nhiều kinh phí đầu tư cơ sở vật chất, ngoại trừ chi phí vật tư tiêu hao cho mẫu thử ADN. Tuy nhiên, việc thu thập toàn diện các dữ liệu nhạy cảm như mống mắt, ADN, và giọng nói đối với tất cả người bị tạm giữ/tạm giam đặt ra vấn đề cần được xem xét kỹ lưỡng về tính tương xứng của chính sách. Tạm giữ/tạm giam là biện pháp áp dụng cho nhiều mức độ tội phạm, bao gồm cả những tội ít nghiêm trọng, và nhiều đối tượng sau đó có thể được tuyên vô tội. Việc lưu trữ vĩnh viễn các dữ liệu sinh trắc học nhạy cảm của nhóm đối tượng rộng này có thể tiềm ẩn rủi ro xâm phạm quyền riêng tư nghiêm trọng, đòi hỏi phải có cơ chế kiểm soát và bảo vệ dữ liệu chặt chẽ.

Dự án Luật được kỳ vọng mang lại những tác động tích cực sâu rộng trên nhiều phương diện: (1) Thông qua việc luật hóa thi hành CĐKNCTr và áp dụng công nghệ giám sát điện tử, cơ quan chức năng sẽ kiểm soát được di biến động của đối tượng một cách hiệu quả hơn, đặc biệt là nhóm đối tượng nguy cơ cao được chuyển đổi từ tạm giam. Điều này trực tiếp làm giảm tỷ lệ bỏ trốn, vi phạm nghĩa vụ và tái phạm tội mới, từ đó tăng cường an ninh, trật tự xã hội. (2) Giám sát điện tử cho phép cơ quan tố tụng mở rộng áp dụng biện pháp CĐKNCTr một cách tin cậy. Việc giảm số lượng người bị giam giữ sẽ tiết kiệm đáng kể chi phí ngân sách dành cho việc xây dựng, vận hành và quản lý cơ sở giam giữ, đồng thời tạo điều kiện để người bị áp dụng biện pháp ngăn chặn vẫn có thể lao động, học tập, đóng góp cho xã hội. (3) Các quy định mới về chế độ y tế khẩn cấp, chế độ ăn uống, và quyền tín ngưỡng tôn giáo đã cụ thể hóa và nâng cao tiêu chuẩn đảm bảo quyền con người, phù hợp với các cam kết quốc tế và tinh thần Hiến pháp.

3. Kết luận

Dự án Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú là một bước tiến mang tính chiến lược, phản ánh nỗ lực của Việt Nam trong việc hiện đại hóa hệ thống tư pháp hình sự và đảm bảo quyền con người theo tinh thần Hiến pháp 2013. Dự án Luật đã thành công trong việc giải quyết những vướng mắc hệ thống, đặc biệt là tạo ra khung pháp lý chi tiết cho việc thi hành biện pháp ngăn chặn CĐKNCTr, vốn là một công cụ then chốt để cân bằng giữa nhu cầu điều tra và việc giảm thiểu giam giữ. Việc ứng dụng công nghệ giám sát điện tử là giải pháp tối ưu để nâng cao hiệu quả quản lý, phòng ngừa tội phạm, và giảm tình trạng quá tải cơ sở giam giữ. Các sửa đổi về tổ chức và chế độ giam giữ cũng củng cố cam kết nhân đạo của Nhà nước. Tuy nhiên, hiệu quả tối đa của Luật sẽ phụ thuộc vào việc giải quyết thỏa đáng các vấn đề nhạy cảm về quyền riêng tư và tính tương xứng, đặc biệt là trong việc thu thập dữ liệu sinh trắc học nhạy cảm (ADN, mống mắt) và đảm bảo nguồn lực, năng lực kỹ thuật tại cấp cơ sở để vận hành hệ thống giám sát điện tử. Việc cân bằng giữa hiệu quả quản lý an ninh, trật tự và bảo vệ quyền cá nhân sẽ là chìa khóa để Luật đạt được mục tiêu kép khi được Quốc hội thông qua./.

GVC ThS, Trung tá Huỳnh Trung Hậu

Khoa Luật - Trường Đại học CSND

Nguồn trích dẫn

1. Đề xuất quy định thi hành biện pháp ngăn chặn cấm đi khỏi nơi cư trú - Bộ Tư pháp, https://www.moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/qt/tintuc/Lists/ChinhSachVaCuocSong&ListId=4113a04f-9414-41cd-b4a1-38df29a8bd43&SiteId=b11f9e79-d495-439f-98e6-4bd81e36adc9&ItemID=27&SiteRootID=b71e67e4-9250-47a7-96d6-64e9cb69ccf3

2. Bộ Công an đề xuất thu thập mống mắt, ADN, giọng nói của người bị tạm giam, tạm giữ, https://tuoitre.vn/bo-cong-an-de-xuat-thu-thap-mong-mat-adn-giong-noi-cua-nguoi-bi-tam-giam-tam-giu-20240719114031677.htm

3. Tài liệu tuyên truyền về dự án Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú, https://congan.caobang.gov.vn/gioi-thieu-van-ban-moi/tai-lieu-tuyen-truyen-ve-du-an-luat-thi-hanh-tam-giu-tam-giam-va-cam-di-khoi-noi-cu-tru-1012233